" équipements d'intérêt collectif et services publics " et si c’était votre prochaine destination ?

" Equipements d'intérêt collectif et services publics "  et si c’était votre prochaine destination ?

Je vous propose un voyage, dans le droit de l’urbanisme, pour comprendre la notion de changement de destination et ce qu’elle implique.

Comment transformer une habitation en local commercial ?

Faut‑il déposer une demande d’autorisation auprès de la Mairie pour transformer un garage en bureau ?

Si je réalise des travaux pour créer un hôtel, dois‑je déposer une demande de permis de construire ?

Si je veux transformer une habitation en commerce, dois‑je déposer une déclaration préalable ?

Puis‑je installer une salle polyvalente sur une zone résidentielle ?

Autant de cas, autant de questions !

Quelles est la destination exacte envisagée ? que dit le Plan local d’urbanisme ? sur quelle zone le projet est‑il prévu ?

En fonction des réponses à ces questions, le cabinet Julie Giorno Avocat vous accompagne dans la réalisation de vos projets, en partenariat avec votre architecte, votre Notaire, et le cas échéant ; un géomètre, un géotechnicien, un urbaniste, etc.

• Distinction des notions de « destination » et d’ « usage »

La destination, qui est définie aux articles R. 151‑27 et R. 151‑28 du Code de l’urbanisme, est soumise au régime des autorisations d’urbanisme (permis de construire, déclaration préalable, …) ; et précise dans quel but le bâtiment a été conçu ou transformé selon la dernière autorisation d’urbanisme délivrée.

La destination est attachée au local et non à l’utilisation qu’en fait l’occupant.

L’usage d’un bâtiment, qui est défini aux articles L. 631‑7 à L. 631‑9 du Code de la construction et de l’habitation, désigne son utilisation factuelle et est attachée à la personne qui l’occupe.

C’est au demandeur qu’il revient de qualifier la destination de la construction initiale et celle de son projet, pour apprécier s’il y a ou non changement de destination.

Pour apprécier la condition du changement de destination, il y a lieu, en principe, de prendre en compte la destination initiale du bâtiment ainsi que, le cas échéant, tout changement ultérieur de destination qui a fait l’objet d’une autorisation (CE, 12 mars 2012, n° 336263).

La destination de fait de l’ouvrage n’est pas prise en compte et dans l’hypothèse d'un changement de destination non autorisé, il doit être exigé une régularisation (CE, 27 juillet 2009, n° 305920).

En d’autre termes, une activité non déclarée par le passé ne saurait exonérer le nouvel exploitant qui souhaite installer un établissement prévu à la sous‑destination «  d’une démarche liée à un changement de destination.

De même, il doit être souligné que l’inoccupation ou l’inexploitation d’un bâtiment n’emporte, avec le temps, ni perte, ni changement de destination.

En vue de la réalisation d’un équipement d'intérêt collectif et services publics , un changement de destination est requis, dès lors que la destination est différente de celle antérieurement fixée, que l’activité précédente ait été déclarée ou non.

• Quelles sont les conséquences de la réforme des destinations ?

Depuis le 1^er janvier 2016, aux termes article R. 151‑27 et R. 121‑28 du code de l’urbanisme, il existe cinq destinations de constructions, qui sont les suivantes :
1° Exploitation agricole et forestière ;
2° Habitation ;
3° Commerce et activités de service ;
4° Équipements d'intérêt collectif et services publics ;
5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire.

Ces cinq destinations de constructions sont elles‑mêmes divisées en vingt‑et‑une sous‑destinations.

Article R151‑28 du code de l’urbanisme Modifié par Décret n°2020‑78 du 31 janvier 2020 - art. 1
dispose que :

« Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151‑27 comprennent les sous‑destinations suivantes :

1° Pour la destination " exploitation agricole et forestière " : exploitation agricole, exploitation forestière ;

2° Pour la destination " habitation " : logement, hébergement ;

3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ;

4° Pour la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, autres équipements recevant du public ;

5° Pour la destination " autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire " : industrie, entrepôt, bureau, centre de congrès et d'exposition. »

Quels sont ces « autres équipements d’intérêt collectif et services publics » ?

La sous‑destination « autres équipements recevant du public » recouvre les équipements collectifs destinés à accueillir du public afin de satisfaire un besoin collectif ne répondant à aucune autre sous‑destination définie au sein de la destination « Equipements d'intérêt collectif et services publics ».

Cette sous‑destination recouvre notamment les lieux de culte, les salles polyvalentes, les aires d’accueil des gens du voyage, les équipements funéraires.

• De « CINASPIC » à « EISCP »  

Le terme CINASPIC qualifie les « Constructions et Installations Nécessaires Aux Services Publics ou d'Intérêt Collectif » et correspond à l’ancienne législation, l’article R. 123‑9 du Code de l’urbanisme qui fixait neuf catégories de destinations.

A cette époque, les CINASPIC n’étaient pas définis par la Loi, et cette notion qui n’était pas classé dans une catégorie de destination particulière.

Il incombait aux rédacteurs des PLU de lister notamment dans le glossaire annexé au règlement, les constructions et installations qu’ils souhaitaient faire entrer dans la catégorie des CINASPIC.

Depuis la nouvelle loi, la catégorie des CINASPIC a été supprimée par le décret n°2015‑1783 du 28 décembre 2015 venant en application de la Loi ALUR (modifié par le Décret n° 2020‑78 du 31 janvier 2020), qui a modifié la partie réglementaire du Code de l’urbanisme.

La catégorie « équipements d'intérêt collectif et services publics » (EICSP) est aujourd’hui celle qui se rapproche le plus des anciens CINASPIC.

La sous‑destination « autres équipements recevant du public » recouvre les autres équipements collectifs dont la fonction est l’accueil du public à titre temporaire.

• Sur le nécessaire changement de destination

Le projet envisagé nécessite‑t-il un permis de construire ou une simple déclaration préalable de travaux ?

En vertu du c) l’article R. 421‑14 du code de l’urbanisme, sont soumis à permis de construire « les travaux ayant pour effet de modifier les structures porteuses ou la façade du bâtiment, lorsque ces travaux s’accompagnent d’un changement de destination entre les différentes destinations et sous‑destinations définies aux articles R. 151‑27 et R. 151‑28 ».

Si le changement de destination ne comporte pas de modification de la structure porteuse ou de la façade, la déclaration préalable de travaux suffit.

Si les travaux envisagés ont pour effet de modifier la façade et qu’ils s’accompagnent d’un changement de destination, un permis de construire est nécessaire.

•  Sur la possible coexistence de plusieurs destinations

A noter qu’il existe une possibilité de voire coexister plusieurs destinations au sein d’un même bâtiment ou unité foncière.

Certains ouvrages peuvent ainsi présenter une double destination, qui correspondrait à une destination « primaire » et une destination « secondaire ».

Lorsque plusieurs destinations ou sous‑destinations coexistent au sein d'une même construction ou même de l'unité foncière, chacune est soumises aux règles des différentes destinations ou sous‑destinations qui sont visées dans le PLU.

Un bâtiment qui comporte par exemple un commerce en rez‑de‑chaussée et des logements dans les étages supérieurs se voit donc appliquer les règles différenciées propres à ces deux sous‑destinations, et ce de façon dissociée.

Une destination d’EISCP peut avoir pour accessoire un espace de vente à destination commerciale.

A titre d’exemple, le juge administratif a jugé que le logement des pompiers dans les étages supérieurs de la caserne était nécessaire à l’exploitation d’une caserne de pompiers, et a admis que la destination d’habitation soit l’accessoire de la destination d’EISCP.

• Dispositions du Plan Local d’Urbanisme (PLU) relatives aux installations nécessaires au services d’intérêt collectif

Avant de se lancer dans le changement de destination, il faut également vérifier les dispositions du PLU relatives aux équipements d'intérêt collectif et services publics.

Prenons quelques exemples en Ile de France qui illustrent la variété dans les rédactions :

Le PLU de Vincennes (94) a maintenu aux termes de son règlement modifié en 2019 la notion de Constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif (CINASPIC):

« Elles recouvrent les destinations correspondant aux catégories suivantes :

­ les locaux affectés aux services municipaux, départementaux, régionaux ou nationaux qui accueillent le public ;

­ les crèches et haltes garderies publiques ;

­ les établissements d’enseignement maternel, primaire et secondaire publics ou sous contrat avec l’Etat ;

­ les équipements sociaux‑culturels, les salles de spectacles et les cinémas ;

­ les établissements sportifs à caractère non commercial ;

­ les résidences dédiées aux personnes âgées (les résidences autonomie, les résidences services seniors, les résidences de logements aménagés spécifiquement pour cet usage à des personnes en perte d’autonomie liée à l’âge ou de handicap) ;

­les résidences adaptées à un public spécifique (personnes handicapées moteur, psychique »

Chaque plan local d’urbanisme présente ainsi des particularités liées à son histoire, à son territoire, aux aménagements réalisés précédemment.

Il se peut que le PLU soit imprécis ou obsolète. Il arrive aussi que les auteurs du PLU aient établi une liste précise des équipements d'intérêt collectif et services publics.

Dans ce dernier cas, si la destination n’est pas explicitement visée, elle exclue de facto.

• Les dispositions du Plan Local d’Urbanisme relatives à la zone sur laquelle le projet est envisagé

Chaque étape est nécessaire et les dispositions du règlement du PLU applicable à la zone sur laquelle le projet est envisagé doit également être appréciée.

• Le PLU d’Antony (92) prévit en zone UA (zone urbaine mixte) :

« Il n’est pas fixé de règles pour les constructions et installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif. »

• Le PLUI de la communauté urbaine Grand Paris Seine et Oise (78) applicable sur le territoire des 73 communes qui la composent, comme la commune de Poissy prévoit en zone NE (Zone Naturelle Équipement)

« Cette zone correspond aux espaces à dominante naturelle accueillant des équipements d'intérêt collectif et services publics, d'activités de loisirs majoritairement de plein air.

L’objectif est de prendre en considération la vocation spécifique de ces secteurs ainsi que leur gestion au sein d'espaces naturels.

La zone NE comprend deux secteurs :

• le secteur NEe, qui correspond aux espaces, en milieu naturel, accueillant des équipements d'intérêt collectif et de services publics (déchetteries, stations d'épuration, cimetières, …),
• le secteur NEl, qui regroupe les espaces de loisirs, tels que les bases de loisirs et les golfs.

• Le PLU de Barbizon (77) prévit en zone N (Naturelle et forestière)

« Les destinations et sous destinations des constructions suivantes sont interdites :

• Les constructions nécessaires à l’exploitation agricole et forestière.
• L’habitation, à l’exception de celles qui sont autorisées à l’article A1‑3.
• Le commerce et les activités de service.
• Les équipements d'intérêt collectif et services publics.
• Les autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire. »

Les tiers au projet peuvent en effet invoquer le caractère résidentiel d’une zone pour s’opposer à la réalisation d’un projet d’installation d’équipements d'intérêt collectif et services publics.

• Les dispositions du Plan Local d’Urbanisme (PLU) relatives aux places de stationnement

Cette question qui peut paraître secondaire a donné lieu à des décisions importantes.

Le PLU liste les obligations qui sont imposées aux constructeurs en matière de réalisation de places de stationnement, en plus des dispositions propres à chaque zone.

En effet, a récemment été refusée la transformation d’un bureau en chambre funéraire pour des motifs d’insuffisance de création de places de stationnement. (CAA Lyon, 1er juin 2021 – n° 19LY04261).

Dans le cas soumis à la cour, le motif du retrait résidait essentiellement dans la violation de l'art. 12 du PLU (Plan Local d’Urbanisme), c'est‑à‑dire le manquement à la réalisation de places de stationnement.

Or, si changement de destination nécessite toujours une autorisation d’urbanisme, déclaration ou permis, la réalisation des places de stationnement est également un impératif qui peut donner lieu à une sanction du juge.

C’est parce que chaque situation est particulière que nous souhaitons optimiser les chances de succès d’un projet donné sur un territoire précis, en proposant la réalisation d’audits de projets urbanistiques, de permis de construire ou de déclaration préalable.

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Sécuriser la croissance de l’entreprise, en priorisant le conseil opérationnel en matière d’urbanisme, grâce à une connaissance du terrain.

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